Q&A 「守護宜蘭心價值」─搶救農田地景
「守護宜蘭心價值」─搶救農田地景 Q&A（出處：http://ppt.cc/2lpd〉）
1. 開放農地自由買賣政策怎麼來的?
早期農地政策,著重調整地權分配,保障實際耕作之農民,政府所採行之「農地農有、農地農用」政策理念。政府為因應國內經濟發展、社會環境變遷,以及經貿國際化、自由化之趨勢,並值我國加入 WTO,農業發展將面臨重大挑戰;復以農業勞動人口日益高齡化,及非農業資金與管理科技難以引進,阻礙農業結構之調整與轉型升級,遂將農地政策調整為「放寬農地農有、落實農地農用」,並於民國 89 年間完成農業發展條例等相關法規之修法。
其修法重點包括:刪除土地法關於農地所有權移轉或繼承,承受人以能自耕者為限之規定,開放自然人均得承受農地,並放寬農地分割及農舍興建之限制,且准許企業法人得有條件承購農地,期能引進資金、技術、人才,以帶動農業轉型升級。
這樣的開放,正是打開了潘朵拉的盒子。
2. 在農舍議題中常聽到「老農」,「老農」是誰?
89 年 1 月 28 日前取得的農地者稱為老農。
3. 什麼是狗籠農舍?
在農地上出現通常約 1 坪的建築物,明顯不適合人居住,被稱為「狗籠農舍」。
民國 90 年 4 月 26 日公布的《農業用地興建農舍辦法》規定,於民國 89 年 1月 28 日之後取得農地者興建農舍,須符合該辦法第 3 條規定:申請人於取得農地及戶籍登記時間均應滿 2 年,且農地面積不小於 0.25 公頃(750 坪),興建滿 5 年才能移轉,但是,於民國 89 年 1 月 28 日前以取得農地者申請興建農舍則無前述限制。另外。內政部營建署 91 年 1 月 15 日營署綜字第09000807490 號函示,於民國 89 年 1 月 28 日《農業發展條例》修正後取得之農地及一併轉移之農舍,於原已提供興建農舍之農地辦理「增建」,不受有關農地面積與農地取得時間之限制,此函示成為狗籠農舍的起源。
4. 為何會出現那麼多狗籠農舍?
先以老農名義興建狗籠農舍,然後再賣給其他人,因為狗籠興建成本低,可以降低興建成本、減少投資風險,轉手後的所有權人再行增建,買老農蓋農舍的人等同於獲得老農的所有權利,比如說不受興建農舍受到該筆農地最小面積 0.25 公頃限制等等,這巧門才會造成那麼多狗籠農舍的出現。
5. 現在還能蓋狗籠農舍嗎?
中央已於民國 102 年 7 月 1 日修正《農業用地興建農舍辦法》第 9 條第 2 項第 6 款:「同一筆農業用地僅能申請興建一棟農舍,採分期興建方式辦理者,申請人除原申請人外,均須符合第二條第一項資格,且農舍建築面積應超過四十五平方公尺」。換句話說興建農舍的建築基地面積至少要 13.6 坪,無法蓋小小的狗籠農舍了,也因為法規修訂後,買了老農的農舍的人視同新農,興建農舍者必須受到該筆農地最小面積 0.25 公頃等限制,而此條文是現在杜絕狗籠農舍市場的關鍵。
6. 全台農地消失情形多嚴重?
2000 年 1 月頒布《農業發展條例》修正案,當時農地面積約有 81 萬公頃,但據農業普查資料顯示,2011 年耕地面積只剩 54 萬公頃,換句話說,11 年來台灣已消失 27 萬公頃可耕地,消失了 3 分之 1。2012 年全國糧食安全會議決議將我國糧食自給率,由目前的 33%提高至 2020 年的 40%,以因應全球氣候變遷衝擊。2012 年 10 月中央研究院在「農業政策與科技研究建議書」中亦提到,10 年來,台灣消失相當於 1770 座佔地 26 公頃的大安森林公園耕地面積,其中 1.7 萬公頃用於興建住宅與農舍,是 15 個台北市信義區面積,約 1121 公頃。
7. 宜蘭濫蓋農舍的情形為何?為什麼宜蘭如此嚴重?
宜蘭最嚴重的主因是雪隧通車縮短了宜蘭與北部區域的交通時間,北部地區要來宜蘭太方便了。自《農業用地興建農舍辦法》實施以來,全國 70%新興農舍坐落在宜蘭,2010 年起更以每年 600~900 棟速度成長,平均每天有 2 棟新農舍在蘭陽平原拔地而起,沒錯!「一天種 2 棟」。
8. 台灣西部蓋農舍的情形呢?
事實上,消失的 27 萬公頃被除興建農舍外,西部地區有不少農地變成違規工廠、夜市、球場等其他用途,在屬於「特定農業區」農田裡可以看到一間比一間還要大的工廠,這些工廠都是違反土地使用分區的,嚴重的是這些工廠的廢水排放到農田中,種出來的農作物所灌溉的水源就是這些工廠的廢水,裡面的成分可能複雜到我們連寫都不會寫。
9. 這些工廠怎麼會蓋在那裡?工業區不是還是有很多空位?
因為在農地上面蓋工廠的土地成本便宜許多,污水處理的成本也可以省下來。去年(民國 102 年)開始內政部打算讓違反土地使用分區的工廠就地合法化,有一群人不斷的抗議「全國區域計畫」,其中的一條就是政府打算讓「10公頃以下屬在地產業之鄉村型小型園區,得依產業創新條例變更為工業區」,
而且根本不必做政策環評;連政策環評都不用做,加上土地惡法《土地徵收條例》,台灣的農地將會大失血。
10. 蓋了一堆農舍有什麼不好?這是農民的事,與不務農的人沒關係吧?
農地非一般商品,是不可再生資源,不適合完全用經濟理論來處理,不能任由市場操作,要讓真正務農的人,應能用合理價格購買到農地。農田攸關台灣每個人的糧食自給率、糧食安全。農舍往往蓋在農田間,導致灌排系統受到影響,家用污水一旦排進灌排系統、流入田間,勢必影響糧食生產安全與衛生,嚴重時甚至會危害生態,而絕大部分農地所在區域無法接污水系統。
此外,少了農田、增加了不透水層的面積,大量降雨沒有無法蓄水,容易淹水。民國 103 年德國慕尼黑工業大學教授孟格爾來台,對竟然可以讓國民恣意興建農宅、陷入無政府狀態感到驚訝且無奈,孟格爾稱此舉若發生在德國,絕對會被列入醜聞及判刑的。農地保護政策已經是全球趨勢,先進國家更是少不了完整區域計劃、國土計劃,任何一塊農地絕不可能興建建築物。
水田的好處請看下一題~
11. 保留水田有什麼好處?
吸收二氧化碳:平均每公頃水稻田每日可吸收 678 公斤二氧化碳。
調節微氣候:水田溫度較都會區低約 7 度 C,每公頃水田在夏季具有相當於 600 台冷氣的降溫功能,而冬季水田休耕蓄水時,每公頃土地所釋出之可感熱流功率相當於約 5,000 台電暖爐之功效。
涵養水源:全台 38 萬公頃的水田地下水補注量約為六座翡翠水庫,或3.4 座曾文水庫的有效蓄水量。
調洪蓄水:水田可大面積蓄水,水稻體之阻水效應可調滯洪水於田區內,最高可降低約 12%的洪峰流量。
生物多樣性保育:與周遭之水路、池塘、雜木林、草地相互連結,可以成為生物復育棲息之重要場所。
保障糧食安全:台灣糧食自給率偏低,是糧食安全的高風險國家。 維持社會多元:仍有許多年輕人執意放棄都會高薪職位,選擇下鄉務農,主流社會的價值體系並非對所有人一體適用。
確保地景面貌:水田是世世代代的鄉下人共同的生活記憶。
12. 住在農舍享受田園風光很愜意、很享受啊!?
目前多數農民仍採用噴農藥慣行農法,住在農舍常會飄來附近的農藥。農舍很大間、庭院又有許多園藝造景,許多每週從外地回來的農舍的主人,進了農舍花很多時間在打掃、整理園藝,有人笑說每個週末就是回農舍要「拔草」,常常腰酸背痛。不乏住個一年半載的農舍主人在興致過後、親朋好友都來過後,漸漸減少來到農舍的頻率,心中開始有點後悔,但實在不敢說出來,畢竟花了好幾千萬啊!而農舍所在區域離醫療機構較遠、生活便利性也較低,有些人考量健康問題等因素索性認賠把農舍賣了。其實,享受田園景色不是要蓋房住在那裡,如果說我們保留田園自然風光,讓每個人、每個世代都來到到這裡能共享,而不是貪圖一點享受卻破壞了景色與攸關糧食安全的農地。
13. 從民國 89 年農發條例開啟潘朵拉的盒子後,還有發生過重大事件嗎?
有啊!有人還想把盒子打得更開咧!民國 96 年民進黨立委林樹山領銜,不分藍綠 46 位立委連署要再度修改《農業發展條例》,主張大幅度放寬興建農舍面積限制,從原有 0.25 公頃(約 750 坪)放寬至 0.066 公頃(約 200 坪),迅速一讀通過,結果農委會企劃處副處長胡忠曾說:「一旦三讀通過,台灣農業不用發展了。」經各方努力,幸好及時擋下修正案。
14. 好像監察院曾經對農地問題進行糾正?
是的,民國 99 年監察院對行政院農業委員會、內政部進行糾正,案由如下:「行政院農業委員會及內政部於民國 89 年農業發展條例修正公布施行迄今,對農業用地興建農舍政策之執行,未能落實不影響農業生產環境及農村發展;又農舍興建與農業經營不可分離之審查機制闕如;且未能持續監督農舍後續使用情形,造成田間遍布附有田園造景或休閒設施農舍之景象;復對於農業用地被扭曲為商品化,及未能落實違規使用農業用地之稽查與取締,與未依規定將農業用地興建農舍之地號確實註記於土地登記簿;亦乏農業用地興建農舍之相關統計資料,致未能掌握興建農舍所衍生之問題等,均造成悖離農業發展條例立法意旨情事,核有違失。」然後,檢討《農業用地興建農舍辦法》,修訂「農舍建築面積應超過四十五平方公尺」的規定,這是有一些效果,其餘的毫無效果!
15. 從現行法令面來看農舍濫建有哪些問題?
簡單的說:「申請興建無設限,變更使用不取締」。首先,申請興建階段未能全然側重農業用地所有權人之審查,以致有關農舍興建不可與農業經營分離之審查管控機制付之闕如,而目前現有中央法規無任何審查農民身份的標準,基本上買農地就變成農民了。其次,地方政府對已合法申請興建農舍之農業用地,未能持續監督其後續使用情形,而目前法規都有,但地方政府多未依職權執法。故,現在情況以八個字形容:「中央推諉,地方怠惰」。
16. 想更瞭解相關法規,有哪些法規需要看?
比較重要的,有 3 個。
《農業發展條例》民國 99 年 12 月 08 日,http://ppt.cc/5aUz (法律,國會權責)
《農業發展條例施行細則》民國 94 年 06 月 10 日,http://ppt.cc/HpfQ (法規,行政院權責)
《農業用地興建農舍辦法》民國 102 年 07 月 01 日,http://ppt.cc/pgo1 (法規,行政院權責)
17. 地方政府可以做什麼、該做什麼?
看法規可知道,但相關法規不少,此僅舉出《農業用地興建農舍辦法》第 15條:「依本辦法申請興建農舍之該農業用地應維持作農業使用,直轄市、縣(市)主管機關應將農舍及其農業用地造冊列管。直轄市、縣(市)政府或其他主管機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締,應邀集農業、建築管理、地政、都市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查;經檢查農業用地與農舍未依規定使用者,由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理,並通知其限期改正,屆期不改正者,得廢止其許可。」單看此條,地方政府有權有責,所以說地方政府怠惰。另外,鄉鎮公所也是有權責的機關,以民國 100 年爆發蘇嘉全農舍事件為例,監察院於民國 101 年 9 月糾正對象除農委會、屏東縣政府外,還包括審核農舍興建的長治鄉公所。
18. 聽說申請興建農舍也要去鄉鎮公所辦理,為什麼?
建築法 27 條規定,非供公眾使用建築物,可以委由公所核發。以宜蘭縣為例,除宜蘭巿及全縣都巿計畫內、山坡地、風景區外,委由 11 鄉鎮,核發 3 層樓以下建築執照。大部分農舍都在非都巿土地,也不超過 3 樓,所以要向鄉鎮公所申請。而受理申請的機關負責審查農民身份,但是法規上僅寫說「申請興建農舍之申請人應為農民」的文字(《農業用地興建農舍辦法》第 2 條),並沒有法規明確訂定出審查農民身份的標準。
19. 現有的農舍是合法的嗎?
依據《農業用地興建農舍辦法》第 9 條第 2 項第 1 款:「農舍興建圍牆,以不超過農舍用地面積範圍為限。」。第 3 款:「申請興建農舍之農業用地,其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之十,扣除農舍用地面積後,供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊,且其面積不得低於該農業用地面積百分之九十。」意指,農舍圍牆不能超過農舍用地面積,農業生產使用部分之農業經營用地不得少於 90%;舉目所見,合法的農舍寥寥可數。
20. 依法可以對農舍違法項目做哪些處置?
第一,稅賦。
不符合土地稅法第 22 條課徵田賦之規定,應改課徵地價稅。
《農業發展條例》第 40 條:「作農業使用之農業用地,經核准不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者,直轄市或縣 (市) 主管機關應會同有關機關定期檢查或抽查,並予列管;如有第三十七條或第三十八條未依法作農業使用之情事者,除依本條例有關規定課徵或追繳應納稅賦外,並依第六十九條第一項規定處理。」
第二,罰鍰。
《農業發展條例》第 69 條:「擅自變更使用者,除依前項規定辦理外,對該農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構之負責人,並處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」
第三,斷水、斷電、強制拆除、法院強制執行、判刑。
《區域計畫法》第 21 條:「違反第十五條第一項之管制使用土地者,由該管直轄市、縣 (市) 政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者,得按次處罰,並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施,其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰,經限期繳納逾期不繳納者,移送法院強制執行。」第 22 條:「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者,除依行政執行法辦理外,並得處六個月以下有期徒刑或《都市計畫法》第 79 條:「都市計畫範圍內土地或建築物之使用,或從事建造、採取土石、變更地形,違反本法或內政部、直轄市、縣 (市) (局) 政府依本法所發布之命令者,當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者,得按次處罰,並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施,其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰,經限期繳納,屆期不繳納者,依法移送強制執行。」第 80 條:「不遵前條規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者,除應依法予以行政強制執行外,並得處六個月以下有期徒刑或拘役。」
21. 許多都市人口想要移往鄉村居住,體驗真正的農村生活,農舍是一個拉近城鄉距離的機會,如果蓋農舍的限制太嚴格,會讓城鄉交流的機會破滅?
這其實並不衝突,在鄉村地區還有許多合法建地可以利用,以宜蘭而言,鄉村地區的甲、乙種建地還有可供 22 萬人居住的空間,如果再加上都市計畫區,還可容納一百萬人。即便真的需要釋出鄉村的農地容納更多的人口,也應該透過正式的城鄉規劃,劃出新的住宅區,妥善處理基礎公共設施、廢棄物及汙水排放等問題,而不是在毫無配套措施的情況下將農地轉作建地使用。
22. 為了台灣這塊土地、為了我們的下一代,我可以怎麼做?
支持訴求,像個傳道士與周遭的人談論、澄清,出錢出力,一起施壓政府、民意代表把潘朵拉的盒子關上,同時要求政府要處理現有農舍,減少對生態環境的破壞,保有世世代代擁有這片美好土地的權利。
●網路連署
http://ppt.cc/zkDx
●個人連署單（1份50人，雙面列印）
http://ppt.cc/wP3Z1. 開放農地自由買賣政策怎麼來的?
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